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爛還要更爛:淺論台灣自經區的稅賦誘因

週一 2014年05月12日, 12:27 上午【點此取得本文短網址】

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文/張十七 (研究工作者) 發佈於 2014年5月7日 。

競相比爛(race to the bottom)是反全球化運動者愛用的概念,用來批評一國/一地政府為了招商引資,減免企業應負的社會責任,包括環保規範、就業安全、特定部門的發展任務,以及稅。總的是造成公共政策的制定過程向企業營利的需要傾斜,政府權能弱化。特別是因為減稅有害財政健全,影響教育、社福、公共建設等維繫社會平衡發展的必要支出。但是隨著資本跨國移動的能力愈強(受益於運輸與通訊技術的發達以及多國自由貿易協定),政府必須提供更「友善」的投資環境才能留住資本,結果就是各國競相比爛。按社會學家布迪厄的講法,現代國家是福利的左手萎縮,市場的右手異常增生的怪物。這在貿易自由化的年代更是,怪物右手發達之過份,不只左手,全身都營養不良。

而我們的自經區就是在進行一個競相比爛的動作。在醫療要破壞非營利事業原則,在教育要加速商品化進程,在農業要削除進口障礙,在金融要放寬投機商品限制,在就業要降低外勞引進門檻。在公司必須承擔的營所稅,不必繳。按目前自經區草案第33條,區內的外國廠商外銷100%免徵營所稅,內銷超過銷售總額10%以上的才課稅。31條為海外盈餘再投資提供三年免徵的租稅假期。32條則是專業勞工減免所得稅。

前面各部門問題暫不表,單講稅。為了自經區內的廠商能順利運作,台灣必須提供道路、港口、土地等基本建設,政府要設專門官署處理廠商的行政需要,還給教育大量補貼養成高品質勞動力,等等,但廠商出口的營業利潤卻不必回繳。這形同是用區外境內的生產活動所支持出來的公共服務,補貼自經區廠商。雖然台灣勞動者納的所得稅占整體稅收的七成五,也相去不遠。

國發會的說法是,減稅吸引更多外國投資,就可擴大稅基,沒有損害財政的問題。不過稅基再怎麼大,乘以零的稅率結果為零,這是小學算術。所以減稅來促進投資、擴大稅基的效果必須寄望在:(1)內銷;(2)外資投入帶動產業升級;(3)擴大就業。

但首先競相比爛要能發揮效果,你原本得沒那麼爛才行。按跨國會計事務所安候建業的調查,台灣的營所稅率17%在東亞主要國家中接近最低,和香港有拚,這是2010年時由藍綠兩黨以振興投資為由聯手通過的(但原來的20%也是東亞低稅率國前段班)。然而台灣在營所稅率達到東亞第一低後,聯合國發佈最新的《世界投資報告》卻指出,2011年台灣的國外直接投資淨額創下有史最高淨流出,達145.2億美元;2012年稍減,仍是淨流出98.26億美元。按央行公佈到2013年的國際收支資本帳與金融帳可知,資本流出持續擴大,創2011年流出量最高後的次高紀錄。

如果東亞最低的稅率並不能刺激投資,那再更低的意義何在呢?資本怠於在台灣投入生產,稅並不是主要原因。大資本家張忠謀早講,現階段減稅對台灣的發展沒有幫助。

但或許一次把稅率降到零的這種猛藥對外資會有吸引力,好比愛爾蘭。愛爾蘭從農業國躍進發展的根據是超低企業稅率,吸引Google、Facebook、Microsoft等跨國大企業在該國設立總部,他們貢獻了鉅額的服務業出口並推高GDP成長。但是由於低度結匯管制,這些跨國企業每年匯出大量利潤造成貿易赤字上升,政府為了平衡只好借外債支應;而實際上這些公司在當地的投資與雇用的員工,和其帳面上貢獻的產值不成比例,實體生產不振使得資金去路有限,造成房地產泡沫。這樣虛胖的發展模式讓愛爾蘭在2008金融風暴時遭到重擊,成為必須向IMF求援抒困的少數國家之一。雖然08年後快速恢復的出口再次拉動了愛爾蘭GDP成長,但實際上內需依舊低彌,失業率持續攀升至近年15%的上下波動,人口外移加速。愛爾蘭長期的低稅率影響了經濟穩定與財政健全,成為OECD最近在檢討各國主權債務問題時的爭議焦點之一。

除了愛爾蘭的殷鑑不遠,世界銀行在2011年做了個報告回顧世界自經區發展史,總結自經區能成功促成經濟發展的主因在政府效能,而減稅作為常見措施,實際上沒用(ineffective)。除了租稅假期的吸引力有限,主要的理由是給國內廠商降稅機會造成稅基流失。按目前台灣自經區的設計,國內廠商只要到海外開設人頭公司再回自經區設點,將原來的生產活動(全部或部份)移入,即可享有出口營所稅全免,內銷10%免稅的優待。差別稅率若反應在成本與商品訂價上,將造成區外廠商的不公平競爭,也就鼓勵國內廠商移入。國內廠商還可藉移轉訂價逃稅,也就是在自經區內成立人頭公司,進口上游原物料或半成品高價出售給母公司,或低價採買母公司成品再出口,造成母公司帳面虧損,也就將盈餘轉入自經區內人頭公司享受超低稅率。

台灣近年來的過低稅率都沒能吸引外資,則自經區還搞境內的差別稅率,可預見屆時區內主要廠商應自本國移入,但這並不會創造更多的出口與內銷,也沒有技術學習的成份,還造成稅基流失。得利的除了移入的廠商,還有區域附近的地產炒作事業。我們必須留心,屆時自經區從無到有的績效自評報告,當然是一片榮景,但這必須與台灣整體狀況綜合理解。

如果刺激投資有限,新增就業的空間自然不樂觀。除此之外,草案第32條以減免所謂「專業」外勞所得稅的方式,補貼廠商的雇用成本,形同使同技術水平的本勞陷於不利地位。非「專業」的藍領工作,則以〈加強推動台商回台投資方案〉放寬外勞核配比例,最高達40%,外加五年內免繳就業安定費。也就是,政府仍寄望以壓低勞動成本的方式吸引資金回流,讓這類的投資帶動內需與就業的效果,大打折扣。

財政部長張盛和最近才在就增稅挽救財政失衡的事焦頭爛額,自經區的瘋狂減稅的設計看起來像是給他呼巴掌。國發會的整個自經區論述所設定的目標,都是促進自由化和吸引外資,而不是長期發展、就業穩定、所得成長、財政健全這種普通的經濟政策口號。通過這些自由化方案刺機經濟動能的真正受惠者會是誰,實在耐人尋味。

圖片來源:行政院

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