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「武力行使新三要件」:日本國防政策的新變革◎Tidus Lin

週日 2014年07月06日, 4:40 下午【點此取得本文短網址】

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文章來源

文\Tidus Lin(台大政治研究所碩士)

6月29日,一名男子在新宿街頭的天橋以自焚的方式,表達對安倍晉三(Abe Shinzou)政府將承認集體自衛權政策之抗議。這則新聞在日本國內並未引起主流媒體的大肆報導,但是卻引發的國際媒體的關注。究竟什麼是「集體自衛 權」?而日本國內為何會有反對「集體自衛權」的聲浪呢?這又將如何影響日本的對外政策呢?本文將以前述三個問題為出發點,為各位說明自1981年以來,日 本最重要的國防政策變革。

何謂「集體自衛權」?

在討論集體自衛權之前,有必要先釐清「自衛權」(Right of self-defense)這個概念的內涵。自衛權最主要的內涵是由1830年代後期美國國務卿韋伯斯特(Daniel Webster)所提出來的,內容包括:1) 國家遭受到急迫且不正當的侵犯;2) 為了排除此侵犯以保衛國家,除了武力行使外無其他選擇;3) 武力行使必須限於必要範圍之內。1928年所締結的《巴黎非戰公約》(Pact of Paris)中,將自衛戰爭視為是唯一合法的戰爭,此觀念為《聯合國憲章》(UN Charter)所繼承。

自衛權行使關係圖 資料來源:作者自繪

在《聯合國憲章》第51條當中,明訂個別自衛權(Right of individual self-defense)與集體自衛權(Right of collective self-defense)均為主權國家固有之權利,兩者之不同請參見上圖。一般所謂的自衛權,也就是「個別自衛權」,是指我國遭受到敵國攻擊時,為了自 我保衛所採取的軍事反擊措施,也就是上圖中紅色箭頭之關係。「集體自衛權」則不是在我國受到敵國攻擊時發動的,而是在同盟國受到敵國攻擊時,基於同盟關係 或國際法等因素,採取軍事反擊措施以協助同盟國自我保衛之權力,為上圖中紫色箭頭之關係。

當然,任何一國均不會參與所有盟國捲入的戰爭當中,而通常會在考量本國國家利益、對區域安全的影響、本國僑民的安危等因素,再決定是否行使之。舉例 而言,韓戰(Korean War)爆發時,美國的參與除了是要保衛南韓避免被北韓吞併外,也包括保護駐韓、駐日美軍安危,以及避免共產勢力擴張等戰略上的考量。同樣的,中國的參與 除了和北韓是同盟關係以外,亦由於當時美軍已經攻到鴨綠江畔,藉此避免美軍藉口掃蕩北韓軍隊入侵中國,損害中國的國家利益與主權完整性。

為何「集體自衛權」在日本會引起爭議?

眾所周知,日本在二戰後接受了美國方面的憲法提案,產生了所謂的「和平憲法」。其中最關鍵的,就是《日本國憲法》第九條的內容:

日本國民衷心謀求基於正義與秩序的國際和平,永遠放棄以國權發動的戰爭、武力威脅或武力行使作為解決國際爭端的手段。為達到前項目的,不保持陸海空軍及其他戰爭力量,不承認國家的交戰權。

憲法制訂初期,日本政府的官方認為《日本國憲法》中不否認日本擁有行使自衛戰爭的權力,特別是在韓戰爆發美方支持下成立「警察預備隊」(「自衛隊」 前身)後,日本開始擁有行使自衛戰爭的能力(但日本官方不視自衛隊為「戰爭力量」)。1954年的鳩山一郎(Hatoyama Ichiro)首相針對此議題,提出了官方的統一見解:

憲法第九條中,承認我國作為獨立國家所擁有的自衛權,因此設置如自衛隊般,擁有必要範圍能力且以自衛為其任務的實力部隊, 並沒有違反憲法。自衛隊是軍隊嗎?自衛隊的任務是應付來自外國的侵略,若認為有這樣任務的部隊就是軍隊的話,那亦可稱呼其為軍隊。但是,擁有這樣子的實力 部隊並沒有違反憲法。

爾後,有關於自衛隊的權限、對於「戰爭力量」的定義、對於自衛官的國際地位等,日本政府均透過內閣會議所通過的「憲法解釋」來進行定義。其中有關係 自衛權的部份,日本防衛廳(現為「防衛省」)則有所謂「自衛權發動三要件」:1) 針對我國發動急迫且不正當侵害之時;2) 此情況下無其他適當手段可以排除狀況之時;3) 行使時應限於使用必要最小限度的實力。

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1972年和1981年,針對憲法第九條是否允許日本政府擁有集體自衛權,日本政府均以集體自衛權逾越「必要最小限度的實力」為由,認為集體自衛權 違憲。但是自波斯灣戰爭(the Gulf War)以來,西方國家對於日本在集體安全行為中只出錢和後勤支援之行為表示不滿,使日本政府開始重新思考日本是否應該擁有集體自衛權。

《日本國憲法》中的和平主義原則,透過長期以來的教育已經奠基於大多數日本人民心中。因此,一個為了滿足日本對同盟國之義務,在日本以外的地方進行 且可能對日本人民毫無利益,甚至可能因此被捲入大規模戰爭的集體自衛權,除了與既有憲法解釋相牴觸之外,也在日本國內引發不小的反彈聲浪。

新的憲法解釋:「武力行使新三要件」

7月1日下午,安倍政府召開臨時內閣會議,發佈了名為〈關於為完善國家存立與保護國民進行安全保障法制之無縫隙整備〉之內閣決議,就憲法第九條進行新的「憲法解釋」1

在這份內閣決議當中,安倍政府認為「政府最重要的責任和義務,是要維持我國的和平與安全,在確保國家存續的同時保護國民的生命」,因此面對著國際局 勢的變化,目前「已經不是單獨一個國家就可以維持和平」的局面,也因此政府必須要提出應對此問題的新法制方案。此外,決議中也提到日美同盟合作的強化,以 及這對亞太地區和平穩定的重要性,因此奠基於國際協調主義的「積極和平主義」思想上,日本政府必須進行法制上的全盤規劃。

在眾所矚目的集體自衛權方面,內閣決議中不僅修改了原有的憲法解釋,以對此提出的範圍限定,被日本媒體稱為「武力行使新三要件」。其內容包括:1) 不僅是我國遭受武力攻擊,在與我國關係密切的其他國家遭受武力攻擊,且此攻擊具有根本顛覆我國存續、國民的生命安全,以及國民追求自由與幸福權利之 際;2) 為排除此狀況,沒有其他適當的應對手段之際;3) 行使必要最小限度的能力。此外也強調未來在「武力行使」之際,不僅應合乎現行國內法與國際法之規範,也應在事前獲得國會的承認,並應以自衛為前提為之。

除此之外,內閣決議中也針對過去自衛隊行動的一些「灰色地帶」進行進一步的檢討。特別是針對自衛隊參與聯合國和平維護行動(Peace Keeping Operation,以下簡稱PKO)之際,希望未來就日本人員僅限於在「非戰鬥區域」活動的規範,以及協助其他國籍之PKO成員、聯合國職員生命之限制 等進行放寬。針對海外發生緊急事態需協助日本僑民之際,未來日本政府也將完善化自衛隊參與相關行為之法制。

首相安倍晉三在記者會中也指出,「武力行使新三要件」在基本邏輯上和過去的政府見解幾乎是相同的,本次的內閣決議是確立了未來在相關法律規範上的修 改方向,並不代表日本馬上就可以行使集體自衛權,一切仍需經過日本國內的民主與法治之審議。安倍進一步指出,這次內閣決議的目的不是要讓日本恢復成會發動 戰爭的國家,日本戰後以來的和平主義理念仍舊沒有改變,只是基於「積極和平主義」的理念希望更進一步盡日本的國際義務,以確保國際社會的和平與安定。

日本政府開放集體自衛權後,未來日本自衛隊的海外行動將會比目前更為頻繁。圖為位於橫須賀市,培育日本自衛官的「防衛大學校」。圖片來源:筆者攝於2011年5月

未來發展

事實上日本政府自冷戰結束以來,為擴大其自衛隊海外行動之權限以及滿足盟國要求方面,已經多次修改相關法規。如1992年制訂《PKO協力法》提出 「PKO參加五原則」,允許自衛隊參與聯合國的維和行動;1999年為因應美日安保條約的修訂而制訂《周邊事態法》,允許自衛隊美日安保同盟體系下的活動 範圍,由日本領域擴大到亞太地區;2003年制訂《武力攻擊事態法》,允許自衛隊在日本國土「有事」之際單獨行動;2009年為因應索馬利亞海盜而訂定 《海盜應對法》等。這次的內閣決議從歷史的脈絡來看,可以說是具有延續性的。

日本國內對此則一直有不小的反彈聲浪,除了擔心這會讓日本被捲入與自己無關的戰爭之外,也認為這違反了「和平憲法」之初衷,有恢復軍國主義制度、法 西斯化之疑慮。執政的自由民主黨(Liberal Democratic Party)前副總裁山崎拓(Yamazaki Taku)更提出,以修改憲法解釋形式而不會修憲的形式接受集體自衛權將有損憲法的安定性,也認為這樣不過是為了迎合美國財政困難自甘成為美軍「警犬」的 作為,而「與我國關係密切的其他國家」一文更是定義模糊。

對日本而言,在邁向「正常化國家」的道路上,如何在不違反「和平憲法」精神的前提下讓自衛隊有更大的活動權限與空間,一直是近20餘年來令來歷屆日 本政府傷腦筋的議題。在美國、澳洲、歐盟等均樂見日本擴大其自衛隊權限與活動範圍,和印度、越南等國有更進一步軍事合作,美國、東協、澳洲樂見日本擴大其 在亞太地區安全事務的參與之際,目前可說是在國際局勢上最有利於日本修改其國防政策的時機。不可避免的,來自中國和南、北韓的反彈和譴責仍舊會相當強烈, 但這應該不會動搖安倍政府在此方向的前進。

相關法律規範的完備加上日本國內的反彈,使日本在真正具有集體自衛權前仍需耗費一定時間。不過仍可預期在近期內,日本將與亞太各國在軍事安全議題上又更為密切的合作與交流,而此舉也將引起中國和南韓方面更進一步的反彈。

參考資料

日本男子反對解禁集體自衛權 東京鬧市區點火自焚」,國際在線新聞。
解釈改憲『将来に禍根残す』:山崎元自民副総裁インタビュー」,時事ドットコム
国の存立を全うし、国民を守るための切れ目のない安全保障法制の整備について」,首相官邸。
憲法と自衛権」,防衛省.自衛隊。
<集団自衛権>81年見解を変更 戦後安保の大転換」,YAHOO! JAPANニュース。
平成26年7月1日 安倍内閣総理大臣記者会見」,首相官邸。
Abe wins battle to broaden defense policy”, The Japan Times.

  1. 《日本國憲法》自 1946年11月公佈至今一次都沒有修改過,對於憲法相關內容的調整,向來都是以政府官員透過內閣決議或是國會答辯中之「憲法解釋」為之。其主要原因有 二:1) 《日本國憲法》規定修憲程序必須先由內閣或國會議員提出憲法修正案,交由參眾議院各自的全體議員三分之二以上同意,再交由公民投票,以有效票的二分之一以 上同意獲得「國民承認」,再由內閣署名、天皇公佈。除了門檻極高之外,攸關修憲公民投票的《國民投票法》更是遲到2007年才制訂,故長期以來修憲方面的 法律程序一直是不完備的;2) 日本的司法機關雖然有具有違憲審查權,但是與包括台灣在內的大陸法系國家所擁有的司法審查具有廣泛性且一般效力的「抽象性審查」不同,日本是採取歐美法系 的「附隨式審查」。除了各級法院都有違憲審查權之外,日本法院不能進行單純的法律條文之審查,必須附屬在具體的民事、刑事或行政案件中為之,而且其司法審 查之效力也僅及於該案,相關法規被宣判違憲者並不會馬上失效,國會在內的相關機關也沒有修訂之義務。 []
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