02:01 am - Thursday 24 June 2021

林濁水專欄-修憲破局了?!

週日 2015年04月12日, 10:11 下午【點此取得本文短網址】

  • 0 Comments
  • 383 views
  • Print Print
文章來源


04月12日(日)

蔡主席說內閣制沒有空間,會導致修憲破局?(資料圖片)

國民黨堅持沒了內閣制就不修憲;因此蔡英文堅持,直選總統,內閣制已經沒有空間,是宣告修憲破局了嗎?不必太悲觀。

修憲破局的關鍵在於怎樣定義什麼是內閣制。

台灣的難題是直選總統怎麼還能實施內閣制?這個難題,在半世紀前的全球民主政治發源地西歐一點也不成問題。

第二世界大戰結束到1962年以前,西歐民主國家,不管直不直選總統,總統在政壇上比較活躍的只有芬蘭總統和法國的戴高樂,但是他們兩個都不是直選出來的,其餘國家總統統而不治,國家運作的清一色是內閣制,這中間有3個國家總統直選:冰島、愛爾蘭、奧地利,但是也不例外。在那個時候,歐洲不會有人質疑直選總統便不可以實施內閣制。他們的判斷標準是冰島等三國雖然直選總統,但是內閣在閣揆的領導之下負責的對象是國會,並因此延伸出了倒閣/解散國會的配套信任機制都齊全,所以就是如假包換的內閣制。

冰島這種直選總統+內閣向國會負責的制度被質疑算不算內閣制,關鍵變化開始於1962法國:

這一年法國建立了第5共和的強勢總統戴高樂發動修憲把總統改成直選。那時多數參加第5共和憲法起草的人雖然認為縱使經過修憲總統直選,憲法骨架仍然是議會內閣制,但是英雄自居的戴高樂當選直選總統後,不理會這說法,他自恃總統已經通過直選,民意基礎強大無比,因此內閣的無論人事、政策他都強力主導,他作風威猛,以致於法國人說他有如偉大的太陽王路易14一樣地君臨法國。

此後繼任的法國總統,只要能掌握國會多數,也全以戴高樂當榜樣。從此儘管憲法的規範,法國和冰島等直選總統的國家沒什麼不同,信任投票、解散國會、議會倒閣等等內閣制配套,都還規定得相當完整,憲法法國總統的權力甚至規定得比冰島小,但是法國建立起運作上和冰島完全南轅北轍的傳統:大總統體制。

大總統體制這樣運作了約10年,政治學大師杜瓦傑只好發明了「半總統制」來給他一個類型歸宿。只是半總統制如果只有法國一個孤例,實在不成其為類型,於是他把西歐凡直選總統的冰島、愛爾蘭、奧地利都從內閣制的類型中拉出來,和雖然不是直選但是總統權力相當大的芬蘭一併送作堆,一起成為半總統制的憲政新家族。

假使我們依據杜瓦傑這一個歸類標準,台灣一旦直選總統之後,的確就像民進黨說的不再有參加內閣制家族的空間了。

這個起源於為法國找歸宿的半總統制歸類方式,發明後很久都沒受到什麼重視。直到1990年代初,台灣的憲法教授、教科書也一直認為冰島、奧地利、愛爾蘭都是內閣制國家,至於法國,則是令人頭痛的「混合式」。鄒文海教授甚至在他的著作《政治學》中用「可怪的」三個字嘲笑和法國第五共和憲法一樣直選總統配上內閣向國會負責的從前德國威瑪體制。

可怪的是這種可怪的體制,1991蘇聯解體後,突然在後共産主義國家和非洲爆炸性地出現,有30多個國家採取這種可怪的制度,這制度竟成為新興民主國家中的主流體制,於是半總統制這個歸類類型終於驗明正身,屹立不搖。而這類型中憲政運作的方式也就不再只是西歐5國和法國兩種次類型,還增加了像台灣、韓國這種比法國大總統制更大總統制的運作次類型,相當五花八門。

有趣的是,儘管家族從此如此昌盛顯赫,但是,還是有學者非回到古典的分類方式,把奧地利、愛爾蘭、冰島重新送回內閣制家庭去不可,例如大師薩多里在1997就是這樣做。

回顧這一番曲曲折折的定義、歸類歷史,目的不是存心搞昏大家的頭,而是要指出直選總統可不可以運作內閣制,在學術上是各說各話的議題。面對紛芸的眾說,柯P的名言,「重要的是內容,而不是符號。」很有助於我們釐清當前台灣的爭議。

借柯P這說法,在憲改議題上,內閣制、準內閣制、半總統制、大總統制、總統制都是符號。而內容則是總統直選、內閣同意權、信任投票、國會解散權、議員兼任閣員、總統否決權等等。

藍綠積怨太久了,而爭端又巳經鎖定在符號上,因此憲改要在吵翻了天的符號上,取得共識看來當然高難度;但是在內容方面我們其實已經發現藍綠交集正在增加。

現在根據不同機關做的民意調查。在憲改具體內容方面已經達到過半數以上支持的項目中有兩個最重要:

1、總統必須直選;
2,恢復閣揆同意權。

兩項中的總統直選,民進黨明確主張不廢除,國民黨不吭聲但也不反對;閣揆同意權國民黨堅持恢復,民進黨不積極主張,說的是:「應參考各國憲政經驗,來討論閣揆同意權、主動解散國會權及行政院長可提閣揆信任案等主張,現階段不應以閣揆同意權為唯一選項。」

民進黨的話文字不算長,但意義倒是蠻迂迴,要花一下工夫整理,若要符合邏輯,意思應該是:

1,民進黨反對以閣揆同意權當做唯一選項,但不反對把閣揆同意權當選項之一。

2,「解散國會權及行政院長可提閣揆信任案」,兩樣配套在總統制中是找不到的;相反的,一般都和閣揆同意權配在一起成為內閣制或半總統制的配套。

3,所以提信任投票和解散權,不只不在取代同意權;相反的同意權在加上這兩項配套後,內閣向國會負責的精神更加完備,距離總統制更加遙遠。尤其在國民黨放棄閣員由議員兼任和增加國會席位的主張後,比較起來,民進黨的方案反而是更完整的議會內閣制配套。

4,民進黨增加提出了兩項議會內閣制的配套,但並沒有提任何一件總統制的新配套,民進黨應該是已經排除了總統制。

把民進黨蠻迂廻的一段話依邏輯整理之後,我們赫然發現,在體制的內容和精神上藍綠雙方其實巳經有了高度共識;儘管用什麼「符號」去命名仍舊爭議不休。依這樣的內容,各自叫他內閣制、半總統制、準內閣制、總理總統制都可能,不過大概是不能叫做大總統制的了,因為不只這三個字民眾完全聽不下去,而且就實質內容來說,雙方都似乎不反對閣揆同意權,而這個權,不要說大總統制中少有,連法國左右換軌制中都沒有。

這很有趣,假使兩黨都決心滿足民眾憲改的高度期待,而通過憲改的話,很可能是通過的是一個「內容相同,符號各自表述」的憲改了。

除了符號外,雙方爭議的還有一階段修憲或兩階段的程序問題。只是內容都有了共識,時程問題就好解決。

現在民進黨的兩個意見:1,憲改要公投,2018的機會還是蠻好;2,讓下一屆新選出來的總統帶著新民意去修最好。

這兩樣建議對社會有一定的說服力,但是要記得,直到現在,社會的白色力量對民進黨的改革性仍然不夠信賴。因此為了重建社會信任,民進黨何不接受公民團體的建議,把自己在第二階段中要通過的體制配套完整推出;當然,主張一階段憲改的國民黨更沒有理由不先提出完整的配套憲改版本。現在有人建議,如果一階段修不成憲,那麼兩黨應該在大選時就提出完整的憲改版本,讓人民當做大選時要支持那一個黨的候選人的依據,這倒是不錯的建議。(李中志http://www.thinkingtaiwan.com/content/3910)

在強大的民意共識的牽引之下,藍綠「重要的」內容愈來愈接近,民意的期待度又超級高,那麼「不重要的」符號和程序雖然爭議得夠凶猛,理當是擋不住憲改的完成。

  • 0 Comments
  • 1 Star2 Stars3 Stars4 Stars5 Stars (No Ratings Yet)
    Loading...
  • 383 views

Leave a Reply