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美日同盟的內部機制與外界聯繫

週日 2015年10月11日, 10:48 下午【點此取得本文短網址】

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美日防衛新指針與台灣系列二

賴怡忠 2015-10-11 17:30
現任台灣智庫副執行長,馬偕護專助理教授,念物理卻誤打誤撞進入國際政治領域。希望協助打造一個公義、自信、尊嚴、獨立與繁榮的台灣,讓下一代可以專心實現自己的夢想。

美日同盟的內部機制與外界聯繫
2015美日防衛新指針,對美日同盟的內部政策與協調機制進行調整。(網路資料,民報合成)

2015美日防衛新指針,對美日同盟的內部政策與協調機制進行調整。同時對其與外部的關係有了新指示,這些都是值得台灣關注的變化。

1997指針後所出現的美日同盟政策與協調機制

1997 後的美日同盟協調機制,在戰略層次有兩邊國防部長與外交部長參與的「安保協商會議(Security Consultation Committee, SCC),也就是一般俗稱的「美日二加二會議」。在這個會議底下,開始分成政策部門及軍事作業部門的會議。政策部門會議包括安保小組會議 (Security Sub-Committee, SSC),以及更細的安保小小組會議(Mini Security Sub-Committee, MSSC)。安保小組會議是由美國國務院亞太助理國務卿、國防部亞太助理部長與日本的外務省北美局局長、防衛廳(當時還未提升為省)防衛政策局局長等人一 起開會。有關安保協商會議的主要結論是在這個小組進行具體規劃。

安 保迷你小組會議則是由美國駐日使館代表國務院的政治軍事組組長,以及代表國防部的駐日武官,與日本外務省的相關課長們(北美局的安全保障協定課、日美地位 協定室、北美一課、條約局/國際法局的條約課,及其非地域局的業務相關課長),和防衛廳防衛政策局的防衛政策課及其他相關課室一起開會討論。頻率算是密 集,基本上每個星期或每雙周就開一次會。

但除了以文人為主,主要在處理政策的美日安 保會議外,1997防衛指針成立了雙邊防衛計劃(Bilateral Defense Planning, BDP),主要是給美日雙邊軍方對於假設日本受到攻擊時,以及美日兩邊就周邊事態的合作,在軍事計劃與作業的層次進行討論。如果討論超越作業層次,而牽涉 到軍事組織的調整與處理等防衛政策議題時,則是在防衛合作小組會議(Subcommittee for Defense Cooperation, SDC)處理。

而 1997防衛指針在美日「安保小組會議」、「防衛合作小組會議」、「安保迷你小組會議」及軍事作業層次的「雙邊防衛計劃」外,還成立了雙邊協調機制 (Bilateral Coordination Mechanism, BCM)。該機制在和平時期就成立並展開討論,把緊急事態/戰爭狀態所需要的美日政府各局處都包括進來,在平時就協調好,以免戰爭來臨時會手忙腳亂甚至不 知所措。

總體來說,1997指針主要將事態區分為「和平時期」、「日本即將受到攻 擊」、「日本已經受到攻擊」、以及「周邊事態」這四個面向來處理美日的同盟合作議題;並根據政策層面的協調、軍事作業的配合、雙邊溝通的需要,而建構三種 不同的溝通與合作機制。最上一層是美日二加二會議,決定基本的戰略方向與未來的合作重點;其下若牽涉到安全政策的協調與溝通,就在安保小組與安保迷你小組 討論;若涉及美日軍事議題的政策協調,則放在防衛合作小組會議討論;如果是與美日軍事作業的協調配合事項,則由雙邊防衛計劃處理;並在和平時期就建立美日 雙邊協調機制,把相關的部會與局處納入。這是1997防衛指針中,美日同盟協調機制的大概,如下圖所示。


圖一,1997美日防衛指針後的美日同盟政策與作業協調機制

但 1997指針後,2002年美日展開防衛政策檢討(Defense Policy Review Initiative, DPRI),並在之後產生2005美日同盟戰略目標的新律定,以及2006年完成的美日基地重整。防衛政策檢討係根據2002年美日二加二「安保協商會 議」的指示而啟動,是沿著安保小組會議的討論而展開。2005年的美日共同戰略目標也是在二加二會議中宣布;但之後把增強同盟能力的重點放在「共基地」 (Co-Basing)的美日基地重整,則是在防衛合作小組會議討論。美國當時也同步展開自己的全球基地檢討(Global Base Posture Review)。這個基地重整的政策討論是在2006年完成,剛好是安倍擔任首相的時候。

回過頭 來,1997防衛指針的設計,明顯是針對北韓緊張與台海議題而做的調整,因此會出現所謂的「周邊事態」;但又認為這些緊張不會無中生有,一定會有一段期間 的累積才會導致影響日本的軍事衝突,因此不僅只區分和平與戰爭時期,連美日雙邊協調機制動到的部會局處,也只找與安保相關的部門。

但 是1997後,不僅出現反恐戰爭,日本人也成為恐怖組織的獵殺目標。因而會影響日本安全的議題,不僅包括可能入侵日本的戰爭,還包括不直接攻擊日本本土、 但對日本安全會形成重大困擾的灰色地帶問題。更有甚者,2011年的311複合式震災,凸顯了美日當時以戰爭為想定的雙邊協調機制的設計缺陷,因為在對應 東北地震而展開友達演習(Operation Tomodachi)來進行救災與災後復建時,卻發現這個協調機制無法提供合作。這些問題在2015的美日防衛指針修訂都被拿出來檢討。

2015 新美日協調機制的產生

與 1997指針相比,2015指針提到同盟合作機制包括了防衛政策(policy)、軍事操作(operation)、雙邊(防衛)計畫 (bilateral planning)等,並建立新的「同盟協調機制(Alliance Coordination Mechanism)以取代1997年成立的「雙邊協調機制,作為同盟的常態性協調合作機制。從層級與分工來看,似乎出現以下圖像:二加二會議是提供戰略 指導,同盟協調機制則是承接二加二會議的結論進行相關的政策設計;至於雙邊計劃範疇下的Bilateral Planning Mechanism,則是將同盟協調機制產生的政策,轉化為軍事計劃。


圖二,2015美日防衛新指針提到的美日同盟協調機制

這 個發展有幾個值得留意之處:首先,過去的做法是在二加二會議下,有防衛合作小組會議和安保小組會議,前者是產生2015新指針的主要起始者,後者則談的是 更廣泛的安全政策問題。這兩個會議都是由國防部亞太副助卿與國務院亞太助卿共同主持。是否表示這兩個會議會重新結合在一起,成為同盟協調機制呢?

其次,用「同盟協調機制」而不是「雙邊協調機制」,是否在為未來同盟協調的擴大化預留空間?因為2015新指針明確提到,美日同盟要朝向未來的三邊與多邊合作發展。是否表示未來美國與其他盟友的防衛合作改革,也會比照美日同盟指針的改革方向處理?

再 者,2015指針的美日同盟防衛合作,也明確表示不會出現類似美韓共同指揮的機制(Combined Forces Command)。(The Self-Defense Forces and the United States Armed Forces, in close cooperation and coordination, will take action through their respective chains-of-command)。這表示不會有美韓聯軍以及隨之而起的誰主誰從的指揮問題,美日彼此還是維持分離,透過同盟協調機制、雙邊計劃作 為、以及軍事基地共同地點的部署來處理。這對於同盟能力會帶來什麼限制?畢竟美韓聯軍一起打過韓戰,但美日同盟還沒一起打過仗,只有一起救災。所以美日同 盟還是一個untested alliance,當然對同盟能力的限制不可小覷。

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