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強世功:一國兩制亟須走出「鄧小平時代

週三 2016年12月28日, 1:04 上午【點此取得本文短網址】

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【編者按】已經宣布不參選下屆香港特區政府行政長官的現任香港特首梁振英,近期曾趕赴北京,完成了自己特首生涯的最后一次述職。回看他上任以來的不到4年的時間里,從占領中環運動到旺角騷亂,再到立法會宣誓風波,進而中國人大主動釋法,香港的“大新聞”可謂連綿不斷。應該說,ㄎ這樣的香港距離北京希冀的“長期繁榮穩定”有漸行漸遠的趨勢。香港究竟怎么了?出路又在哪里?是該抱持著“等待戈多”式的浪漫想象等待2047年的到來,還是該高擎自由與民主的大旗演繹類似后毛澤東時代的“大亂到大治”?等待,終究解決不了問題,何況問題已經如此迫切、嚴峻;大亂,也終究帶不來大治,反而會將本就傷痕累累的香港拖入無底深淵。

在這一背景下,多維新聞記者專訪了北京大學港澳研究中心執行主任、法學院教授強世功。在強世功看來,相較于“人大釋法”這一技術性問題,香港問題最為根本的症結在于,“一國兩制”的制度設計至今未能走出鄧小平時代的陰影。強世功曾于2004年至2008年在香港中聯辦研究部工作,并著有《中國香港:政治與文化的視野》一書。本文最早刊发于《多維CN》2016年第16期。


強世功認為必须從體制上重構“一國兩制”與基本法,才能解決香港根本性的憲制問題(圖源:北京大學法學院)

人大釋法:普通法的情勢必然性原則

多維:香港立法會宣誓風波暫且告一段落,高等法院作出的裁決也符合北京之意。但回過頭來看,也不免引人反問,為何中國人大這次要主動釋法,而不是等行政長官或高等法院提請?

強世功:首先從一個技術性或策略性的角度思考,為什么人大要選擇在這個時候釋法。我有許多香港法律界的朋友,從他們的角度看,人大釋法完全是沒有必要的,最好香港自己把事情搞定,中央不需要出手。他們相信香港有一套成熟的制度,立法會发生了爭議,就提請司法复核來解決。他們認為香港有普通法的傳統,法院擁有最終權威,既然問題已經進入司法程序,沒等香港高等法院裁決,人大就釋法,是對香港司法的不信任,這是對法院權威的打擊,也自然是對香港法治和高度自治的打擊。法院最后的判詞似乎也表明這一點。

事實上,這次人大釋法考慮的主要不是法院怎么判決,而是香港政局本身的穩定和立法會的正常運轉。這一屆立法會成立以來,從一開始就陷入到宣誓問題的中,爭論梁、游二人及其他人是不是立法會議員。這种爭論很快從立法會轉移到行政、司法,以至于成為整個社會的政治焦點。這种爭論導致立法會根本無法進入正常運作狀態。梁、游二人甚至在高等法院審理期間,就作出強行闖人立法會自行安排宣誓的舉動,惹出一大風波。

因此,這次人大釋法并不是冲著高等法院來的,也并非如法律界所言對高等法院不信任,其目的是在最短的時間內、以最快的速度解決分歧,恢复香港秩序。人大釋法的目的和功能就是我們常說的“定紛止爭”。如果從普通法角度看,可以說人大釋法在遵循普通法中所說的情勢必然性原則(Principle of Necessity),這實際上是中央作為主權者在香港面臨困難時必须要承擔的憲制責任。

“兩部基本法”:法律傳統與政治認同

多維:如何理解香港法律界對人大釋法的疑慮?同樣是基本法,內地與香港的分歧何在?

強世功:香港法律界朋友們對人大釋法始終充滿擔憂。在他們的理解中,“一國兩制”就是保持香港不變,中央不要管香港,讓香港的制度自行運轉來解決自己的事情。這實際上將香港想象為一個事實上自動運轉的政治實體,可以完全無視中央作為香港主權者所行使的權力,或者把中央想象成一個名義上的主權者。因此,他們往往主張中央在香港僅僅擁有駐軍和外交,其他權力都屬于香港高度自治范圍,即使人大釋法是基本法明確規定的,但他們也希望越少越好,甚至備而不用。這种想法本身不符合“一國兩制”和基本法的設計。

這种對“一國兩制”的不同理解,導致實踐中出現了兩部“基本法”。一部就是全國人大制定的基本法,一部就是香港法律界在普通法視角下所理解的基本法。香港法律界正是從普通法的觀念出发,認為法律解釋是法官的職能,不能接受人大常委會作為立法者來解釋法律,他們所理解的法律解釋就是法官在司法判決中的說理和推論,不能接受人大在立法功能意義上提供的一般性解釋。


基本法在實施中常常被“各取所需”(圖源:AFP/VCG)

香港回歸以來,每次人大釋法都遇到類似的爭論。這是兩种法律理念、兩种法律技術的分歧,需要不斷對話,相互尊重。而分歧的背后,有政治認同的分歧,即能否認同中央在香港行使主權。從憲法和基本法看,人大常委會有權解釋基本法,而香港高度自治來源于中央授權,香港法院的終審權和司法獨立必须以人大釋法等中央主權的行使為前提。人大釋法與香港法院的終審權并不矛盾。具體來說,人大不會干涉香港法院對粱、游宣誓的判決,而只闡明基本法第104條的意涵。

從香港历史上,在殖民地時期英國雖然是普通法國家,但也是議會至上的國家,從來沒有聽說議會釋法和立法干預司法獨立的問題,為什么香港回歸之后,人大釋法就變成了干預司法?能夠認可英國議會的釋法干預,然而不認可中國議會的釋法干預,這才是根本的分歧所在。說到底不少香港人士至今不願意認同中央對香港的主權行使,不承認憲法確立的國家憲政體制。

香港回歸以后,中央在香港建立了一整套新憲政秩序。這個秩序就是要把香港從殖民地的法律體制變為中華人民共和國的法律體制。香港法律界必须接受人大釋法和國家憲政體制,而不能以普通法想象來抵制人大釋法。 “一國兩制”和基本法是一個整體。要高度自治,就必须接受賦予其高度自治的主權者和基本法。沒有“一國兩制”和基本法就沒有今天香港的高度自治。不少香港人想要高度自治,卻又不想要中央主權,結果就是希望搞成事實上的獨立,這恰恰是今天“港獨”思潮的政治意識形態根源。而有些人為了排斥中央主權,甚至揮舞“米字旗”希望回到殖民地時代。

“愛國者治港”:政治效忠 vs.香港問題台灣化

多維:這無疑涉及到政治認同問題。這么說來,這次人大釋法不僅是為了定紛止爭,准確、全面理解基本法,而且涉及到國家主權完整的大是大非問題。

強世功:政治人物宣誓不僅是法律程序問題,而且涉及到政治效忠問題,涉及到國家憲政秩序的根本。我們究竟應当如何看待“港獨”主張與組織。当几年前出現“港獨”思潮時,香港不少精英人士說,“港獨”只是極少數人的極端立場,他們思維混亂,不過是几個小孩子玩玩,香港不可能獨立,中央不要擔心“港獨”,或者說“港獨”只是主張,屬于言論自由,中央應当尊重和包容香港的多元社會。

而現在是“港獨”主張者大舉進入立法會。我們面對的問題不是言論自由、結社自由問題,而是香港立法會作為中國基層地方政府的一部分,能不能成為分裂國家的合法政治平台?進而言之,能不能容許“港獨”分子成為特區行政長官?能不能容許“港獨”分子擔任香港法官?這些人作為國家基層建制人物要不要承擔對國家的政治效忠義務?這才是這次人大釋法面臨的根本政治問題。在這個大是大非的問題上,中央必须表明自己的政治立場。而香港社會各界也應当公開自己的立場。

“一國兩制”的根本在于國家統一這個共同的底线。國家統一、中央在香港恢复行使主權乃是“一國兩制”的政治基礎。基本法所保護的香港多元社會并不包括“港獨”這一“元”,否則香港多元社會的憲制基礎也就不存在了。長期以來,這一直是中央在香港區分誰是我們的敵人、誰是我們的朋友的政治標准。香港有類似“支聯會”這樣的反共組織,其代表人物甚至可以合法当選立法會議員,“法輪功”在香港也合法存在,這恰恰表明中央在“一國兩制”下對香港采取比內地更為包容的政治立場,在香港把這些矛盾也看作人民內部矛盾。

然而,在“一國兩制”和基本法的政治邏輯中,“港獨”勢力無疑是中央不能容忍的政治敵人,屬于敵我矛盾范疇。基本法明確規定國家在香港的主權和領土完整,基本法第23條首先就針對這种政治力量。然而,不少人試圖用香港的言論自由、結社自由和選舉自由等為“港獨”存在尋找法律依据,完全忽視為香港法律提供正当性和有效性的這一政治基礎,忘了法治的憲制基礎乃是政治。

香港社會曾經因為核心價值問題產生過激烈爭論,也曾因為白皮書中的“愛國者”問題爭論不休。那么香港的核心價值是不是包容“港獨”。在核心價值問題上,香港精英階層普遍在“愛國”問題上心懷悲情,那么“港獨”和他們所理解的“愛國”是不是可以兼容?這實際上為“愛國者治港”這個政治概念提供了明確和現實的標准。這次人大釋法就是通過對基本法第104條中关于政治效忠問題的解釋,再次闡明基本法確立的“愛國者治港”這個政治原則,絕對不容許“港獨”勢力進入特區管治體系。


粱頌恒(右)與游惠貞最終被香港高等法院裁定喪失議員資格(圖源:AFP/VCG)

多維:梁游二人之所以被撤銷資格,主要是宣誓環節出了問題,沒有做到真誠、莊重。如果有人言不由衷、蒙混過关,那宣誓環節存在的意義就不复存在。所謂聽其言、觀其行,如何才能保證進入立法會議員的言行一致?

強世功:這個問題涉及到全球憲政普遍面臨的難題。從憲政和法治的基本原理出发,任何一個國家憲政體制里,一般都不容許以分裂國家領土為目標的組織合法地存在,即使形式上合法存在,但在現實中也會抑制其发展,以至于不可能讓這樣的組織公開、合法地進入到國家體系來分裂國家。

按照這個標准,我們可以把世界上的國家分為兩類:一類是處于正常狀態,即國家不會出現法律上容許自我瓦解的情況,因為這不符合憲政的基本原理;另一類處于非正常狀態,即國家的政治分裂開始摧毀國家的憲法基礎,由此導致國家分離主義運動的興起,其結果要么導致國家分裂,比如苏聯、南斯拉夫的解體,要么通過政治談判重建憲政體制,比如英國的北愛爾蘭問題和苏格蘭問題,加拿大的魁北克問題等,要么陷入戰爭狀態,比如美國的南北戰爭。

按照這個標准看,中國也面臨類似的非正常狀態。比如在台灣合法地存在分離主義運動,“台獨”主張合法進入台灣建制,甚至当選“台灣總統”。這种分離主義之所以合法存在,是由于從國際法上看,內地和台灣依然處于內戰狀態,中國的建國運動依然沒有完成,中國的國家主權無法通過憲法延伸到台灣,因此中國的軍隊依然叫作“解放軍”,就是為統一台灣提供武力支持。而香港問題經過聯合聲明和基本法,從憲制層面上已經完成了恢复主權行使,建立起來“一國兩制”的格局,進入了正常的國家憲制狀態。香港回歸以來,中央和特區就“一國兩制”和基本法的理解始終存在著分歧,但這种分歧乃是基于對基本法的不同理解,這至少表明雙方都認同基本法確立的國家主權。

然而,“港獨”主張已經背離了基本法,實際上要求廢除基本法,重新確立香港的主權秩序和憲政體制。這就意味著香港的憲政秩序面臨著從正常狀態轉向非正常狀態的危險。如果僅有個别人的“港獨”言論或“港獨”組織,完全可以放在香港憲政秩序所保護的言論自由、結社自由的法治范疇內處理。但是,当這种言論和主張发展為一种社會運動和政治運動,甚至通過選舉進入到政權體系,那就意味著國家憲政體制進入了非正常狀態,即這個國家的憲政體制正在合法地系統地進行自我摧毀和自我瓦解。

尤其需要注意的是,立法會不僅是香港的立法機構,而且是整個香港政治的聚焦平台。立法會本身在設定政治議題,引導社會的政治討論,凝聚社會的政治立場和核心價值,是對社會開展政治教育的有效平台。類似梁、游這樣的人進入立法會,就可以公開利用立法會這個平台,鼓勵、教育、動員更多的人加入到“港獨”行動中。這樣“港獨”就從言論自由演變成分離主義的政治運動,如果不加限制和打擊,經過一代人的系統宣傳和教育,完全有可能導致“一國兩制”的瓦解。

我今年針對“旺角暴亂”在接受你們的訪談中就已經談到要高度警惕“香港問題台灣化”,就是針對這個問題。這次人大釋法,也是看到了“香港問題台灣化”的嚴重性,采取斷然措施,從香港政治人物的政治效忠問題入手,切斷“港獨”勢力利用政府平台的可能性。

政治主權與文化領導權的分裂:香港政治版圖演變

多維:為什么香港最近這几年“港獨”勢力出現了“井噴式”的发展,這遠遠超出了人們對香港的理解。

強世功:這是一個涉及憲制、政治和文化等复雜因素。首先我們要有“文化政治”的概念,即政治作為一种權力運作,其最終正当性必须訴諸一种文化理念所塑造的價值觀念。政治的表層是憲法法律安排,中層乃是社會力量對比关系,深層乃是文化價值觀念。

從“文化政治”的角度看,香港長期殖民傳統培養了大批認同西方文化、抗拒回歸的精英階層,但殖民地下又產生了強烈的愛國主義情懷,這兩种價值觀念和政治立場的斗爭貫穿香港历史,也貫穿在香港回歸的历史進程中。“一國兩制”全面保留了香港精英體制和文化教育體系,所以香港回歸之后從來沒有推動后殖民地時期的“去殖民化”進程,以至于香港的文化領導權始終掌握在親西方的政治力量手中。在這种與內地隔離、排斥中央的殖民地思想在香港教育和文化體制中不斷再生產,導致香港主權回歸,但人心始終未能回歸。

中央掌握著香港的政治主權,香港精英及其背后的西方勢力掌握著文化領導權,由此導致主權權力與文化領導權之間的矛盾。而在現代社會中,如果缺乏文化領導權,政治主權也就面臨正当性危機,這就導致中央在香港的政治領導權始終面臨挑戰。前面講的抗拒人大釋法就是這种香港殖民文化再生產的產物。

因此,香港在法律上雖然回歸中國,但香港年輕一代依然接受與殖民地時期沒有根本區别的思想意識形態教育。正是由于西方與香港在政治和文化上的這种內在聯系,西方政治勢力始終強有力地影響著香港政治。香港建制派與反對派之間的政治較量其實是中國與西方進行政治較量的縮影。我在《中國香港:政治與文化的視野》一書中,就從文化政治的角度,反复強調香港政治的关鍵在于文化,在于教育。“港獨”實際上就是在香港特殊的教育和文化環境中滋生出來的產物。

多維:如果從文化政治的角度看,香港與內地的分歧往往體現在資本主義與社會主義的區别。這樣的文化政治背景如何滋生出“港獨”勢力呢?

強世功:這就要理解香港政治議題和政治版圖的演變。政治的核心在于政權,民主不過是奪取政權的一种手段。香港政治乃是全球政治的一部分。香港民主是港英政府殖民地撤離計划的一部分,其目的就是通過民主手段讓“親西方派”在殖民地結束之后繼續掌握香港政權。這實際上是英國人当年提出的“主權換治權”的變种。因此,香港政治表面上是民主普選問題,而實際上是中國與西方勢力圍繞香港政權展開的管治權爭奪戰。二戰以后,香港政治的核心問題從來沒有改變,始終貫穿中國與西方、社會主義與資本主義兩條政治路线的斗爭。因此,香港政治力量分裂為“親中國”的愛國派與“親西方”的民主派兩大陣營,后者又稱之為“民主回歸派”。

香港回歸之后,“親中”愛國派變成了建制派,“親西方”民主派變成反對派。然而,隨著1999年人大釋法和2003年反第23條立法,一個新的政治力量崛起,我們可以稱之為“兩制派”或“自治派”。這一派也屬于反對派,但不同于“民主回歸派”,相對缺乏后者所具有的家國情懷和民族意識,而只希望在高度自治下保持香港事實上的獨立狀態,保持香港作為國際大都市與西方世界在事實上融為一體。

隨著國家崛起和香港民主的发展,民主黨開始尋求與中央妥協的政治空間,試圖在尊重中央權威的前提下追求香港民主。中央也意識到需要走出1989年的政治陰影,以更加自信的姿態面對民主黨,并試探與民主黨的合作,共同走出中央治港面臨的普選陷阱,實現香港長期繁榮穩定。這种潛在的共同政治意識促使雙方在2012年政改方案中初步合作,共同推進香港政治发展。如果中央和民主黨堅定不移地按照這個方向发展,促使民主黨與中央進一步妥協并尋求更大的政治共識,無疑會從根本上改變回歸以來的香港政治版圖,香港政治也許就會進入良性发展的軌道,進入探尋底线共識的“第三條道路”

走出香港政治困局的历史機遇就此一閃而過。遺憾的是,香港未能抓住這次历史性機遇。香港政治在2012年走向历史性的拐點。中央與民主黨及其背后的中間溫和力量未能鞏固合作成果,而是迅速走向破裂,引发了后面的“占中”運動乃至“港獨”勢力的发展壯大,直至今天的局面。

究其原因,一方面是西方勢力和“高度自治派”堅決反對民主黨的妥協立場,此時美國開始采取“亞洲再平衡”戰略,香港是西方勢力牽制中國发展的重要棋子,香港與中央的冲突越激烈越符合其利益。民主黨與中央的妥協雖然推動了香港民主進程,但被西方譴責為“背叛民主事業”。民主黨雖然是具有民族情懷的“一國派”,但不可能與西方勢力進行政治切割。面對這些壓力,民主黨不得不重新調整戰略,轉向激進,重新回到西方勢力的懷抱。

另一方面建制派與民主黨長期對立,他們也擔心中央對民主黨的包容會損害自己的利益。無論理念還是利益上,他們都不贊成中央與民主黨的妥協合作,批評2012年政改方案不利于建制派。而從2010年雙方妥協到2012年這关鍵的兩年中,中央高層正面臨換屆,中央治港的方略和隊伍也面臨調整。中央治港高層內部對于如何走出香港普選困局并沒有形成共識,更何況中央與民主黨的溝通和互動并沒有形成一個穩定的渠道和傳統,未能建立起必要的戰略互信,中央對與民主黨的溝通和合作也缺乏戰略上的長遠打算。由此,中央與民主黨政改方案溝通互動之后,再沒有進行具有實質意義的溝通和互動。

由于受到反對派內部和建制派外部兩种力量夾擊,民主黨在2012年立法會選舉中遭受打擊,丟掉了立法會中反對派第一大黨的地位,反對派中的激進勢力获得勝利。這也加速民主黨及其背后的中間力量轉向激進,即拒絕與中央的協商與妥協,而是在西方支持下試圖通過“占中”這樣的激進手段爭取行政長官普選。面對這种嚴峻的政治局面,中央為確保“愛國者治港”,不得不在行政長官普選方案上采取相對嚴格的方案。而反對派又在立法會捆綁否決普選方案。香港政治陷入僵局。

如果說過往香港普選進程可以按照循序漸進的思路向前,那么到了普選方案的最后关頭,香港政治由于缺乏政治共識而在行政長官普選問題上陷入非此及彼的零和博弈。這意味著除非香港民主派放棄與中央敵對的政治立場,否則三十多年來希望推動民主普選在香港奪取政權的努力就會化成泡影。中央可以在香港推進民主普選,但不意味著容許一個不能和中央合作的反對派執掌政權。

這成為香港政治轉折的分水嶺。1980年代形成的“民主回歸派”及其政治理想在香港政坛上逐漸退出历史舞台。香港新生代以“占中”運動為起點,在“自治派”的基礎上,以本土主義的基礎,发展出形形色色的自治獨立主張。其實,從基本法中的高度自治到“自治”乃至“港獨”往往只有一步之遙。在這個意義上,“港獨”勢力興起既是香港反對派政治代際更替的開端,也是“自治派”全面获勝的開端。

為什么香港社會中極少數人竟然能左右香港的政治議題?很大程度上是大多數持中間立場的自由派人士,要么受到西方政治勢力的裹挾,要么秉持自由人權理念的“政治正確”,在“港獨”問題上采取犬儒主義的立場。雖然他們內心中并不認同“港獨”,也不贊成“港獨”的話語邏輯,但他們并沒有公開批評“港獨”思潮,而是采取沉默、縱容的消極態度,放任“港獨”思潮的傳播和“港獨”組織的发展壯大。

事實上,香港自由派人士所秉持的“政治正確”立場恰恰是來自美國希拉里所代表的全球自由主義的“政治正確”。這种“政治正確”的利益集团長期把持香港的言論和思想,“沉默的大多數”無法发出自己的聲音。在這种情況下,中央必须代表香港“沉默的大多數”,承擔起對香港的憲制責任。


第十二屆中國人大常委會第二十四次會議在11月7日通過了對香港特區基本法第104條的解釋(圖源:新華社)

“港人治港”不符合基本法:必须打破“兩制隔離”

多維:香港精英階層主導香港教育體制無疑是基本法所肯定的,而且中央始終強調“港人治港”和高度自治。在這种背景下,中央要求香港推行國民教育,是不是干預香港的高度自治?

強世功:這個問題涉及到“一國兩制”的核心問題。我們首先必须意識到“一國兩制”“港人治港”和高度自治都是一些文學性的形象說法,而不是對基本法所確立的憲政體制的准確概括。比如“港人治港”当年的含義僅僅是指行政長官不是由中央派人,而是由香港本地選舉產生。鄧小平試圖用這個形象的比喻,讓香港市民不要擔心中央派人來治理香港。但是,嚴格說來“港人治港”既不符合法理,也不符合基本法的規定。

從法理上,主權與治權是不可分離的,中央始終強調對香港的管治權,甚至是“全面管治權”,既然中央有管治權,中央不就在治理香港嗎?怎么能說是“港人治港”呢?從基本法上,中央在香港行使多項主權權力,毫無疑問在參與治理香港。人大釋法不就是中央治理香港的體現嗎?港澳辦和中聯辦不是中央治理香港的國家機关嗎?

然而,当年鄧小平的這种實用主義策略一旦變成一項政治原則,就產生長期的負面效果,即中央在香港合法行使權力卻被看作干預香港。比如香港中聯辦無疑要承擔起聯絡香港社會各界,推動香港社會各界凝聚共識,支持特區政府施政,它和特區政府一樣都屬于中央的治港团隊。然而几年前“兩支管治隊伍”在香港吵得沸沸揚揚,以至于中聯辦在香港的正常工作活動被指責為“西環治港”。行政長官對中央負責,就意味著中央有權指導特區政府施政,然而中央鼓勵特區政府推行公民教育,也被看作違背了“港人治港”,干涉“高度自治”。

在這個意義上,“港人治港”和高度自治這些缺乏嚴謹法律內涵的口號,實際上都在排斥中央依法管治香港。更重要的是,“港人治港”這個政治口號強化了香港的本土意識,塑造了香港人的身份認同,從而將中國人與香港人平行地對立起來,加劇了香港與內地的隔離傾向,導致了目前的分離主義傾向。

正是在“港人治港”思維的影響下,基本法確立了內地與香港在政治、經濟和文化等方面“兩制隔離”體系,由此形成了兩套公民體系,甚至有一個邊界將香港與內地在物理上隔開。在殖民地時期,香港人有一种強烈的國家觀念和民族意識,然而香港回歸之后,基本法賦予了香港人新的政治身份,不是作為中國人的政治身份,而是在“港人治港”原則下的香港人的政治身份。從此,香港人的政治抱負只能是服務于香港700多万人,無法作為中國公民參與中央和地方的國家治理,服務于全體中國人。

正是“一國兩制”這兩套公民體系相互隔離的設計,人為地塑造出不同于中國人的香港人。因此,上一代“自治派”的主張與政治上的本土主義結合起來,很容易產生“港獨”思潮。正是“一國兩制”下“兩制隔離”體系導致香港“九七回歸一代”成為“占中一代”,甚至成為“港獨一代”。一句話,如果中央在香港問題上沒有大的作為,那么,加速與內地分離的“自治派”就會成為未來香港政治的主流,而其目標就是瞄准2047年。由此,今后香港政治就會圍繞基本法的制度設計展開新的博弈,需要認真對待2047。

帝國體制與國家建構:聯邦派眼中的“政治怪物”

多維:如此說來,“一國兩制”的構思和基本法在憲制上有自己的不足?那么,怎樣認識這种基本法所確立的國家憲制?

強世功:在國家憲政體制的建構上,主要有兩种模式。一种就是帝國模式,包括聯邦、邦聯和各种自治模式;一种就是國家模式,也就是我們熟悉的單一制。從基本法的規定來看,“一國兩制”雖然是主權屬于中央的單一制憲制構造,但中央與特區之間具體的權力分配关系,完全是按照帝國構造設計的。香港特區擁有大多數主權權力,這些權力遠遠超過美國聯邦之各州擁有的權力。從法理上講,中央擁有對香港的絕對主權,但中央管治香港必须依靠基本法,而基本法賦予中央直接行使的主權權力非常少,絕大多數都授權香港特區行使,香港特區擁有大量的主權性權利,如立法權、司法主權、貨幣財經主權、公民身份確定權和我們前面討論的文化領導權。

更重要的是,中央無法直接對香港居民施加任何權力影響,中央只能針對特區政府機構立法,但無法針對香港具體公民個體立法,甚至連國家安全都無法保障。更重要的是,中央與香港特區之間甚至連犯罪引渡協議都無法签署。香港人在內地犯罪無法通過合法渠道引渡回內地,這恰恰是“銅鑼灣書店”故事的法律起源。

如果熟悉美國制憲過程中聯邦黨人與反聯邦黨人的辯論,就會看到基本法的設計是按照反聯邦黨人的思路設計的,而聯邦黨人在辯論中早就指出這种“主權內的主權”設計乃是“政治上的怪物”,必然因為內部的政治分歧和黨爭而導致激烈冲突而無法長期維系。這种體制必然帶來理念上的“一國”與權力分配上的“兩制”之間的緊張。

從法理上講,責任和權力必须相匹配,承擔怎樣的責任就必须有相應的權力。按照基本法的權力配置,中央既然不擁有管治香港所必须的立法、司法、財經和文化等主權權力,怎么能承擔起保持香港的長期繁榮穩定呢?而中央要承擔起保持香港長期繁榮穩定必须用“不成文法”的方式來彌補基本法的不足,這就意味著中央必须堅持“愛國者治港”這個憲法原則,確保行政長官和立法會多數屬于愛國者,這必然與基本法確立的普選原則相冲突,導致中央治港必须高度关注香港行政長官和立法會選舉,甚至关注地區性的區議會選舉。這必然帶來中央治港與香港700多万市民的潛在緊張,香港市民希望自由選舉行政長官,而中央擔心選出與中央對抗的行政長官。“港獨”恰恰利用了香港市民在這個問題上的不滿情緒,获得了香港市民的同情。

因此,今天香港政治的困境往往不是由個人的主觀意志決定的,而是由基本法設計的這种特殊的憲政體制決定的。無論中央是開明還是保守,無論民主派是激進還是溫和,只能緩解但無法從根本上解決行政長官和立法會普選帶來的中央與特區关系的緊張和可能冲突。基本法規定循序漸進實現普選最終到了如何走出普選困境的历史性時刻。人大釋法不可能從根本上遏制“港獨”勢力,而這個問題不許與解決普選問題放在一起通盤考慮。

強世功認為,解決香港的憲制性問題,必须改革中共中央的治港體制(圖源:Reuters/VCG)

中央治港亟须走出“鄧小平時代”

多維:在我們熟悉的关于香港政治的評論中,都是將問題指向了中央領導人的對港政策,比如批評強硬政策,很少有人批評“一國兩制”和基本法的內在缺陷。那么,如何全面准確評價鄧小平当年的提出的“一國兩制”和基本法呢?

強世功:要把“一國兩制”這种政治理念與基本法的具體制度設計區分開來。“一國兩制”毫無疑問是偉大的創舉,但具體制度設計可以完全不同。事實上,鄧小平当年對香港基本法起草中出現的傾向非常不滿。因為基本法起草正趕上內地自由化思潮泛濫,導致基本法的具體設計脫離了鄧小平預定的思路。正是針對基本法起草中出現的錯誤傾向,鄧小平在1987年專門接見了基本法起草委員會,发表了重要講話,糾正了過去的錯誤思路。然而,基本法大的框架已經完成,無法推倒重來。今天基本法中行政主導的問題、中央干預香港的問題、國家安全立法問題,都是当年起草中遺留下來的問題。

由于改革開放初年的大背景,鄧小平始終秉持解決問題的實用主義策略。因此,基本法的主要目標是著眼于怎么穩定香港,實現香港順利回歸,不足就是忽略了中央怎么治理香港。從憲法學角度看,基本法有許多過渡性設計,是一個未完成的憲制架構。中央在基本法的一些根本問題上采取“延遲決斷”的策略,把這些問題交給回歸之后來解決。比如在一部憲制性法律中,行政長官和立法會的產生制度模式沒有確定下來,如何保障主權和國家安全問題沒有確定下來,甚至“一國兩制”和基本法只規定了五十年。這在世界上所有的憲法性法律中,是一個罕見的例外。這就意味著香港在這些問題上的每一次爭論都將香港帶入到“人民出場”的“制憲時刻”。

基本法作為憲法性法律,其目的是將香港政治穩定下來,從而進入到基本法之下的“常規政治”。然而,從回歸以來,香港始終處于“憲法政治”中,始終處于制憲的关鍵時刻。從2003年大游行到2014年占中,香港每次都是進入全體動員的狀態。因此,要讓香港政治穩定下來,就必须完善基本法,解決基本法中第23條立法、行政長官普選和立法會普選等根本性的憲制性問題,并面向2047全面完善基本法。這無疑是鄧小平時代留給后來者必须承擔的历史使命,即在新的國際國內格局中重新審視香港在國家戰略格局中的重要意義,著眼于國家治理現代化,在制度上重構“一國兩制”和基本法,改革中央治港體制,切實開展“大統戰”,重建香港政治共識,實現香港長治久安,從而把“一國兩制”推進一個新的時代。

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