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黃丞儀:總統先生,請停止創造憲政惡例

週二 2013年09月10日, 11:52 上午【點此取得本文短網址】

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九月八日下午,馬總統率同副總統和行政院院長召開了一場重要的記者會,嚴詞抨擊立法院院長王金平為了民進黨團總召柯建銘的司法案件,關說法務部部長及高檢署檢察長,「是侵犯司法獨立最嚴重的一件事情」。因此,他疾呼:「在這個關鍵時刻,全體台灣人民必須選擇,我們要沉默以對、繼續容忍這樣的行為?還是要站出來勇敢地說:我們站在拒絕關說司法文化的一方?身為總統,我無從迴避,必須挺身而出,也呼籲全國民眾堅定捍衛臺灣的民主法治。」

事實究竟如何,我們並不清楚。畢竟目前公開的資訊都是特偵組提供的,相關人士的說明也不夠完整。但是,馬總統召開記者會重砲批評立法院長,究竟是基於他的憲法職權,還是基於他作為一個台灣公民的良知良能?事涉憲政體制的重要原則,不得不辨明。

如果馬總統是以總統身份採取此一行動,他必須說明,他是基於哪一項憲法賦予的職權來指摘立法院長的行為?馬總統必須從憲法第三十五條到五十二條、增修條文第二條裡面,去找到可以支持他的憲法基礎。

有人或許會問,總統不能召開記者會嗎?總統府經常舉行記者會,何獨昨天的記者會還需要找什麼憲法基礎?其實,無論是記者會或新聞稿,都只是總統表達意志的一種方式。重點在於總統透過記者會,究竟說了些什麼。他呼籲全民站出來向王金平說不,他認為王金平的行為已經侵害司法獨立。這些究竟只是他個人的意見,還是他基於總統的職權所行使的權力?如果今天是特偵組的發言人出來說明,那我們或許可以瞭解這是他們職權調查的結果。但今天總統沒有司法調查權、也並非職司監察權的機關,更不是立法院的上司,他究竟是以什麼身份來發言,為什麼他有這種權力,這種權力會不會是他自己創設的,都需要說清楚,否則我們不知道總統在創設這種權力之後,會不會把這種權力運用到其他領域,今天是立法院院長,明天是司法院院長,總統的權力凌駕一切。這不是一個憲政民主國家應該有的現象。

特偵組在說明為何檢察總長可以越級直接向總統報告此案時,曾經引用憲法第四十四條「總統對於院與院間之爭執,除本憲法有規定者外,得召集有關各院院長會商解決之。」但是,該條文所謂的「爭執」,限於涉及權力分立事項的爭執。目前立法院長被指控的案情僅屬立法委員行為倫理的爭議,與權力分立無涉,如何可以適用該條?而且依該條規定,總統只是居間協調者,頂多就是召集各院院長會商,不能獨斷獨行,自己認定事實,自己宣布應該如何處理。

既然不是第四十四條,那麼唯一有可能的大概就是由第四十八條總統誓詞來導出總統的憲法義務。誓詞中提到:「余必遵守憲法,盡忠職務,增進人民福利,保衛國家,無負國民付託。」為了確保憲法的忠誠實現,他必須扮演共和國的守護者,因而需要指出立法院長的違法失職。但是,一般認為總統誓詞僅拘束總統自己,多半只是文義修辭而已,並沒有額外創造總統在憲法上的職權。而且我國憲法與美國憲法不同,並未創設「忠實執行法律」 條款(take care clause),總統無權介入實質的法律執行。

從而,遍查憲法條文與學說,我們幾乎找不到總統有任何權力基礎去從事這樣的行為,召開記者會指摘立法院長,甚至訴諸全民公意去譴責、逼迫其下台。除非,這是總統基於一個公民的身份,發出的沈痛呼籲。但很顯然地,一般公民並不會有副總統和行政院長站在兩旁,陪著發表這份聲明。

馬總統可以說,他並不是基於法律上的職權,而是政治行為。但是既然總統自己非常重視民主法治,在記者會的發言稿中也再三提到民主法治,就不得不接受憲法正是用來拘束政治權力濫用的機制。即便特偵組的調查報告屬實,立法院長可能構成違法或不當關說,馬英九先生也不宜以總統的身份,召開這場記者會嚴詞批判立法院長。

總統作為一個憲政機關,他的行為必須符合憲法規定,否則就會侵蝕權力分立的基本架構。在我國憲法底下,總統的權力多半是受到限制的,例如總統會受到彈劾、罷免,發布緊急命令需要提交立法院追認。除了解散立法院之外,總統和立法院之間的關係幾乎都是被動受約束的。道理很簡單,國會象徵國民主權,總統所代表的行政權必須尊重國會的國民主權。

或許有人會說,在九七修憲後,總統直選,憲法上權力分立轉向半總統制,甚至是一種弱意義的總統制。因此,究竟是誰要尊重誰,還不一定。但就目前的規定來看,總統要制衡立法院的唯一手段就是解散國會。否則總統不能針對個別立法委員進行調查、懲罰甚至除名。除非,總統是國會多數黨的黨魁,藉由開除不分區立委的黨籍,達到除名的實際效果。但是,這也僅限於與總統同黨的國會議員,總統對不同黨的國會議員根本無計可施。

然而,馬英九先生顯然不是以國會多數黨的黨魁身份發言,否則陪同他出席的就不應該是副總統和行政院長,而是國民黨的副主席及一級黨務主管。會後新聞稿也不應該放在總統府網站上,而應該是國民黨的網站。

既然他是以總統的身份出席這場記者會,並且以總統的身份發言,那麼他就必須從憲法上說明清楚,究竟他是在制衡立法院?還是在向司法機關檢舉立法院長?或者是在呼籲選民罷免立法委員王金平?但王金平是國民黨的不分區立委,要也得國民黨自己處理,然後向社會大眾道歉。怎麼會呼籲全民來處理國民黨的家務事?難不成他是呼籲國民黨黨主席馬英九先生開除王金平的黨籍?這種事情他只要簽個公文就可以了,大陣仗地開記者會是要幹嘛?

事實上,馬總統抨擊立法院長,並斷言這是「台灣民主法治發展最恥辱的一天」,除了讓人感到激情演出之外,只會更加凸顯總統違憲擴權的傾向,進一步可能侵犯立法權,逸脫憲法所設定的權力軌道。總統在只有特偵組的調查報告,沒有法院介入,也沒有立法院自行調查,甚至「被告」缺席的狀況下,就直接作了「一造辯論判決」,宣告王金平侵犯司法獨立,這符合總統口口聲聲說的民主法治嗎?恐怕連最低程度的正當法律程序都搆不上。

不可諱言,由於國會立法怠惰,到目前為止,我們還欠缺詳細的立法委員行為倫理規範。但這不代表總統就可以越殂代庖,直接把手伸進立法院。按照目前的遊說法及公職人員利益衝突迴避法的規定,如果有涉及違法關說,應該由立法院將王金平和柯建銘移送監察院調查,裁處罰鍰。大法官會議也早在釋字第三四二號解釋中就已經確認「國會自律」的憲法原則。雖然「國會自律」的範疇僅限於與議事有關的部分,但是究竟如何區分是否屬於議事範疇,仍應以國會自主判斷為原則。換言之,國會議員最大的壓力是來自於政治上的責任,包括來自選民的壓力和來自所屬政黨規範。

美國眾議院在 2008年建立國會倫理委員會(Office of Congressional Ethics),就是透過國會自行建立的獨立組織來調查和規範國會議員的行為倫理。因為國會倫理規範涉及到敏感的權力分立議題,絕對不適合交由行政部門來處理,甚至是否要直接交給司法部門,都還可以在制度上採取比較妥善周詳的設計。總統直接召開記者會判定國會議長侵犯司法獨立,不循法律管道來處理,訴諸民意進行對抗,對於正常民主國家實屬不可想像,對於尚在摸索民主鞏固的國家如台灣,更是不可承受的一場憲法戰爭。當年俄國總統葉爾欽用坦克車砲打國會大廈,損傷的還只是硬體,昨日馬總統開記者會毀壞的卻是看不見的憲政體制。

任何人都可以討厭柯建銘、王金平,對其不齒,總統個人當然也可以,但是不能夠以毀壞憲政體制為代價,非要把立法院院長除之而後快。如同前面所述,今天總統可以開記者會毀掉立法院院長,明天他也可以開記者會毀掉司法院院長。更何況,立法院是由國民選舉出來的議員構成,必須和總統的權力相互抗衡,監督行政部門,如果總統可以毀掉立法院院長,立法院在權力分立體制上就被弱化了,以後誰來制衡總統所代表的行政全體?

比較積極且能兼顧權力體制的作法,應該是趁此機會,在國會內部,結合兩黨的力量,儘速推動立法委員行為倫理規範成文化,並且成立公正獨立的倫理監督委員會,提升立法委員的素質。而不是將制度做小,把黨內鬥爭外部化,然後假民主法治之名,實際上擴張總統權力,破壞權力分立。如果中國國民黨要開除王金平的黨籍,那就是中國國民黨的事情。總統該做總統的事,切莫創下違憲惡例,藉此回到威權時代的超級總統制。

* 編輯推薦延伸閱讀:《王健壯:憲政風暴侵襲台灣》

2013/09/09
作者: 黃丞儀
天下雜誌 獨立評論

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